بزرگترین دارنده منابع هیدروکربوری دنیا قربانی ساختار نامعیوب حکمرانی انرژی
یکی از الزامات افزایش ظرفیت تولید نفت و گاز ایران، احیای سازوکار صدور پروانه و استقرار وزارت نفت در جایگاه حاکمیتی و استقرار شرکت ملی نفت در جایگاه تصدی‌گری و بنگاه‌داری است.
به گزارش خبرنگار اقتصادی خبرگزاری فارس، ایران هم‌اکنون با حجم ذخیره قابل استحصال نفت و گاز معادل 340 میلیارد بشکه، رتبه نخست را در دنیا دارد. طبق آمار وزارت نفت، باقی‌مانده ذخایر هیدروکربور مایع و گاز قابل استحصال کشور به ترتیب 158 میلیارد بشکه و 32.6 تریلیون متر مکعب برآورد می‌شود که این حجم ذخیره در 189 میدان و 410 مخزن نفت و گازی ( 178 مخزن تولیدی) انباشته شده است.
از مجموع میادین نفتی و گازی، 89 میدان مشتمل بر 232 مخزن هنوز توسعه نیافته و از حدود 5500 افق اکتشافی شناسایی شده حدود 1000 افق اولویت‌دار تاکنون حفاری نشده است. همچنان گمانه‌زنی‌ها درباره پتانسیل تولید 6.5 میلیون بشکه‌ای نفت خام و 1.5 میلیارد مترمکعبی گاز در کشور هنوز پیشرفتی نداشته است.
اما سوال اساسی اینجاست که چرا تاکنون ایران نتوانسته است تولید نفت و گاز خود را افزایش دهد؟ در گزارش قبلی با عنوان «چرا ایران نمی‌تواند تولید نفت و گاز خود را افزایش دهد» به برخی از ابعاد پاسخ به پرسش مطرح شده پرداخته شد و در این گزارش به سایر ابعاد پاسخ می‌دهیم.
*پیشینه صدور پروانه‌های نفتی در ایران و ظرفیت استفاده از بخش خصوصی
در ایران پتانسیل بسیار خوبی برای حضور بخش خصوصی و متنوع‌سازی الگوهای واگذاری میادین وجود دارد. بخش خصوصی ایران در چند دهه اخیر حضور موثرتری پیدا کرده و با توجه به طول عمر و حجم ذخایر هیدروکربوری کشور و تحولات حوزه انرژی در آینده نیز نیاز به حضور بخش خصوصی برای سرمایه‌گذاری و اجرا دوچندان خواهد شد، در نتیجه توجه ویژه به مشارکت و حضور به موقع این بخش بیش از پیش احساس می‌شود که یکی از گام‌های مؤثر، اصلاح نظام حکمرانی فعلی صنعت نفت و گاز است.
تجربه موفق کشورهای پیشرو در عرصه حکمرانی بر ذخایر هیدروکربوری مؤید این مطلب است که مجرای اعمال تصمیمات حاکمیتی در این کشورها صدور و پایش دقیق پروانه‌های مختلف در بخش بالادستی و پایین دستی صنعت نفت و گاز آنهاست و این موضوع می‌تواند در کنار سایر عوامل منجر به ایجاد حاکمیت مطلوب و موثر شده و موجبات توازن بین منفعت عمومی و خصوصی را فراهم کند.
کشورهای دارنده منابع طبیعی نظیر نفت و گاز علاوه بر چارچوب قراردادی از چارچوب «پروانه» نیز استفاده می‌کنند. پروانه بخش بالادستی در واقع یک مجوز عملیاتی است که به موجب آن کلیه فعالیت‌ها در زنجیره بالادستی شامل اکتشاف، توسعه، تولید و بهره‌برداری از مخزن، میدان‌های نفت و گاز و به طور کل منابع هیدروکربوری توسط صادرکننده پروانه به شرکت‌های صاحب صلاحیت نفتی جهت اکتشاف، توسعه و بهره‌برداری اعطا می‌شود. با اعطای این مجوز، حدود فعالیت‌ها و اختیارات قابل واگذاری به دارنده پروانه معین می‌شود.
در این راستا در مرحله اول و در سال‌های 1390 الی 1392 فعالیت‌های اجرایی صدور پروانه به صورت مقطعی انجام و در نهایت منجر به صدور 80 فقره پروانه موقت شد. در مرحله دوم و با توجه به پیگیری سازمان‌های نظارتی از بهمن ماه سال 1398 فرآیند صدور پروانه‌های اکتشاف، توسعه و بهره‌برداری در معاونت نظارت بر منابع هیدروکربوری مجدداً آغاز شد که ضمن تشکیل ساختار سازمانی مربوطه ذیل اداره کل نظارت بر منابع هیدروکربوری و اکتشاف، تا شهریورماه سال 1399، در مجموع 130 فقره پروانه به تفکیک 13 فقره پروانه اکتشافی، 18 فقره پروانه توسعه‌ای و 99 فقره پروانه بهره‌برداری (به صورت یکساله) بدون لحاظ شاخص‌های اقتصادی و مالی برای شرکت ملی نفت ایران صادر و تا پایان سال 1401 تمدید شد.
*لزوم تفکیک وظایف حاکمیتی و تصدی‌گری در صنعت نفت ایران
با پیروزی انقلاب اسلامی، وزارت نفت با هدف سیاست‌گذاری و نظارت بر انفال در بخش نفت به نمایندگی از دولت جمهوری اسلامی تأسیس شد و تلاش کرد با کسب اختیارات قانونی، سیاست‌های دولت را در راهبری شرکت ملی نفت ایران اعمال کند. به بیان دیگر وضعیت مطلوب چنین بود که وزارت نفت در جایگاه حکمرانی و تنظیم‌گری قرار بگیرد و شرکت ملی نفت و البته سایر شرکت‌های نفتی کوچک با دریافت پروانه از این وزارتخانه، کارهای تصدی‌گری و اجرایی را انجام دهد.
اما به دلیل اختیارات جامع در اساسنامه شرکت ملی نفت ایران از یک سو و نبود چارچوب‌های مدون برای اعمال حاکمیت در بخش انرژی در تولید، توزیع و مصرف آن از سوی دیگر، عملاً وزارتخانه وارد امورات تصدی‌گری شد و در نتیجه مسئولیت های حاکمیتی و تصدی‌گری به دلیل عدم تعریف و تدوین قانونی شفاف و جامع مخلوط شد.
با تصویب قانون نفت، قانون اصلاح قانون نفت و اساسنامه شرکت ملی نفت ایران تلاش شد تا حدودی این مشکلات برطرف شود اما ضرورت دارد سازوکارهای ساختاری و فرآیندی به طور کامل تعریف و در مراجع ذی‌ربط تصویب و مبنای عمل قرار گیرد تا حیطه مسئولیت‌ها و مأموریت‌های حاکمیتی از تصدی‌گری تفکیک و نقشه‌راه سیاست‌گذاری و نظارت برای وزارت نفت به نیابت از دولت تعریف و زمینه کار مستقل، شفاف و قدرتمند برای شرکت ملی نفت ایران در بخش تصدی‌گری (بنگاه داری) و اجرا به دور از تداخل وظایف و مسئولیت‌ها فراهم شود.
*اشتباه ساختاری در انجام امور حاکمیتی توسط شرکت ملی نفت
سیدعلی حسینی کارشناس انرژی در گفت‌وگو با خبرنگار اقتصادی خبرگزاری فارس، با اشاره به لزوم واگذاری وظایف حاکمیتی به وزارت نفت و وظایف تصدی‌گری به شرکت ملی نفت عنوان کرد: سرفصل‌های متنوعی درباره لزوم تفکیک وظایف حاکمیتی از تصدی و تجمیع وظایف حاکمیتی در نهادهای حاکمیتی و تجمیع وظایف تصدی در سازمان‌های تجاری وجود دارد، اما به طور کلی می‌توان گفت بخش حاکمیتی صنعت نفت در سراسر جهان متولی سه حوزه عمده است.
وی افزود: این 3 حوزه حاکمیتی شامل تصمیم‌گیری (تعیین تکلیف) در مورد میادین نفت و گاز در توسعه و افزایش ضریب بازیافت، مدیریت برای تولید تضمینی صیانتی در عین تلاش برای حداکثر تولید با اجرای پیوسته طرح‌های IGR/EGR/IOR/EOR، نظارت کمی و کیفی بر تولید نفت و گاز و تنظیم عرضه و مصرف (بازار)، هستند.
حسینی گفت: در سال‌های پیش و پس از انقلاب، این سه حوزه غالباً تحت اختیار و مسئولیت شرکت ملی نفت قرار داشته است، با این وجود در سراسر جهان به جز استثنائاتی معدود این حوزه‌ها در اختیار نهاد حاکمیتی قرار گرفته و نهادهای تصدی‌گر که ماهیت شرکتی دارند نقشی در این حوزه‌ها بازی نمی‌کنند.
این کارشناس انرژی توضیح داد: مهمترین اختیار حاکمیتی در صنعت نفت تعیین تکلیف میادین نفت و گاز برای تحقق حاکمیت وزارت نفت در بالادست صنعت نفت است، در نتیجه وجود یک سازمان دولتی زیر نظر وزارت نفت برای ارائه لیسانس و پروانه بهره‌برداری به شرکت‌های تصدی‌گر و فعال در بالادست این صنعت و نظارت مستمر حرفه‌ای بر پروانه‌های صادره بسیار ضروری است. این سازمان در واقع دنباله اجرایی سیاست‌گذاری‌های مختلف حاکمیتی در عرصه صنعت نفت محسوب می‌شود و تامین‌کننده ضمانت اجرایی برای اعمال حاکمیت است.
*احیای صدور پروانه منجر به استقلال مالی شرکت نفت از بودجه دولت می‌شود
در شرکت ملی نفت به دلیل ساختار و نگاه مبنایی حاکم قبل از انقلاب، تفکیکی بین وظایف حاکمیتی و وظایف تصدی‌گری و تجاری وجود نداشته و ترکیب ناهمگون این دو وظیفه در شرکت ملی نفت تاکنون استمرار یافته است. در حال حاضر تفکیک و تعریف مناسب از وظایف وزارت نفت و شرکت ملی نفت وجود ندارد.
اگر وظایف حاکمیتی از تصدی جدا شود، نحوه محاسبه درآمد شرکت ملی نفت و دیگر شرکت‌های فعال در بخش بالادست و توسعه میادین نیز تغییر کرده و درآمد آنها از محل فعالیت، سهم مشخصی از درآمدهای خود آن میادین خواهد بود. با جدا شدن درآمد شرکت ملی نفت و شرکت‌های تابعه از بودجه کشور، این شرکت استقرار مالی خواهد یافت و امکان عملکرد شرکتی و اداره آن به صورت بنگاه توانمندی تجاری با رویکرد حاکمیت بنگاه‌داری حرفه‌ای (Corporate Governamce ) فراهم می‌شود که نهایتاً دو اصل اساسی زیر حاکم بر اداره شرکت ملی نفت خواهد شد:
- مدیران با استقلال و قدرت تصمیم‌گیری به طور اطمینان بخشی شرکت را اداره کنند.
- مدیران با اختیارات و آزادی عمل ناشی از آن و وفق اساسنامه و برای دستیابی به سند چشم انداز/ مأموریت و با برقراری نظام پاسخگویی، نسبت به اداره شرکت با هدف ایجاد ارزش حرفه‌ای مستمر برای شرکت اقدام خواهند کرد.
در مجموع به نظر می‌رسد که برای ساماندهی ساختار تصمیم‌گیری در وزارت نفت و حرکت به سمت احیای ظرفیت‌های تولید نفت و گاز ایران، ضروری است که با احیای سازوکار صدور پروانه و ساختارمند کردن آن، شرایط برای حضور وزارت نفت در جایگاه حاکمیتی و استقرار شرکت ملی نفت در جایگاه تصدی‌گری و بنگاه‌داری فراهم شود. در گزارش‌های بعدی به ابعاد دیگر این موضوع می‌پردازیم.
پایان پیام/